以“我管”促“都管”
共同破解新兴业态
未成年人保护治理难题
最高检发布新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例
2月25日，最高人民检察院发布新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼典型案例，总结推广各地开展新兴业态治理未成年人保护检察公益诉讼的典型经验，旨在凝共识聚合力，更好维护未成年人合法权益、助力国家治理体系和治理能力现代化。
这批案例共4件，包括：上海市检察机关督促履行点播影院监管职责行政公益诉讼案、浙江省诸暨市检察院督促履行电竞酒店监管职责行政公益诉讼案、河北省任丘市检察院督促履行盲盒市场监管职责行政公益诉讼案、上海市闵行区检察院督促履行密室剧本杀监管职责行政公益诉讼案。
记者了解到，此批案例的发布，是检察机关认真贯彻落实党的二十大精神和全国人大常委会审议《最高人民检察院关于人民检察院开展未成年人检察工作情况的报告》意见的务实举措。在对点播影院、电竞酒店、盲盒、密室剧本杀等新兴业态治理工作中，各地检察机关充分发挥未成年人检察业务集中统一办理优势，依法能动履行检察公益诉讼职能，充分发挥综合司法保护作用，以“我管”促“都管”，推动各方依法充分履职，并积极发挥数字检察优势，赋能新兴业态监管，在开展调查取证、确定监管对象、提起公益诉讼、促推协同治理方面均取得了较好成效。
最高检第九检察厅负责人表示，下一步最高检将持续强化对下业务指导，提升未成年人检察履职办案的精准性、规范性和时效性；不断强化全社会对新兴业态存在的未成年人保护风险隐患、监管盲区、治理难点的认识，推动各方协同共治，补齐未成年人保护社会治理短板，护航未成年人健康成长。
案例一
上海市检察机关督促履行点播影院监管职责行政公益诉讼案针对点播影院在未成年人保护方面存在经营不规范、制度不完善、安防措施不健全等突出问题，检察机关发挥一体化优势，公开宣告送达检察建议，推动行政监管部门各司其职、齐抓共管，促进类案监督和诉源治理，同时促进行业自律自治，实现未成年人保护与保障新兴业态健康发展的双赢多赢共赢。上海市检察机关在办案中发现，2020年1至6月，有部分性侵未成年人案件发生在点播影院内。经选取30余家点播影院进行抽样调查发现，点播影院普遍存在登记备案制度落实不到位、治安措施不完善、行业规范不健全、未成年人保护措施落实不到位等问题，侵犯未成年人合法权益。上海市奉贤区人民检察院在办理沈某某强奸案中发现，沈某某有两次性侵行为发生的场所均为点播影院。经调查发现，点播影院在数量快速增长并受到未成年人追捧的同时，普遍存在未依法登记备案、包间高度私密、变相提供住宿服务、未成年人无需身份验证可随意进出等情形，存在未成年人遭受性侵或其他违法犯罪行为侵害的隐患。电影、文化执法等行政主管、监管部门没有充分履行对点播影院的监管职责，违反了《中华人民共和国未成年人保护法》《点播影院、点播院线管理规定》《旅馆业治安管理办法》等法律法规，导致对点播影院监管治理不到位，影响未成年人身心健康，侵犯社会公共利益。
2021年4月，奉贤区人民检察院以行政公益诉讼立案，在实地摸排、走访行政监管部门、召开座谈研讨等工作的基础上，于4月15日分别向区文化执法大队、区新闻出版和电影管理办公室制发检察建议，提出探索建立点播影院接待未成年人管理制度、开展行业专项检查、加强信息沟通形成监管合力等意见。两家被建议单位高度重视，全面采纳检察建议内容，组成联合检查小组对全区点播影院进行检查，并联合区检察院、公安分局出台《奉贤区未成年人出入点播影院五项规定》。5月，区文化执法大队、区新闻出版和电影管理办公室分别对检察建议落实情况向奉贤区人民检察院书面回复。针对点播影院监管不到位问题，上海市浦东、静安、长宁等区人民检察院也结合各区实际，通过办理公益诉讼案件等方式，推动综合治理。在此基础上，2021年9月，上海市人民检察院向上海市电影局制发检察建议书，提出深入推进点播影院市场规范整治活动、明确点播影院经营监管规范、完善未成年人保护措施、指导点播影院加强行业自治等几方面建议，并同步抄送市文化和旅游局执法总队、市场监督管理局，推动多部门协同履职，齐抓共管。为进一步凝聚共识，唤起社会各方对点播影院涉未成年人保护问题的重视，上海市人民检察院举行了检察建议公开宣告送达活动，邀请被建议单位、被抄送单位相关部门负责人以及部分市人大代表、政协委员、市检察院人民监督员、特邀监督员共同参与，听取相关单位关于整改方案和初步落实情况的介绍，并共商治理措施。
收到检察建议后，各被建议单位高度重视，采取有效措施规范点播影院行业治理。在上海市人民检察院的积极推动下，上海市电影局、文化和旅游局执法总队协同公安局、市场监督管理局集中开展了全市点播影院市场规范整治活动，累计检查相关场所1400余家次，立案处罚11件、关停240余家不合格影院，点播影院市场规范程度显著提升。市电影局还指导上海市电影发行放映行业协会成立了全国首个点播影院专业管理委员会，出台行业规范，就场所治安管理、未成年人保护措施、强制报告制度落实等统一规范，补齐法规空白，引领点播影院这一经营模式走上法治化发展的轨道。点播影院作为文化娱乐新模式，在满足人民群众日益增长的文化生活需要的同时，其中隐含的未成年人保护风险也应引起重视。上海市检察机关充分发挥上下级院一体履职的优势，在依法惩治性侵未成年人犯罪类案的同时，敏锐发现公益诉讼案件线索，在依据实际确定监管对象的基础上，通过采取公开宣告送达、将检察建议主送行业主管部门，抄送其他行政执法部门的方式，促进相关职能部门明确权责，齐抓共管。并推动成立全国首个点播影院专业管理委员会，出台行业自治规范，引导企业合规经营，实现了未成年人保护与新兴业态健康发展的双赢多赢共赢。案例二
浙江省诸暨市人民检察院督促履行电竞酒店监管职责行政公益诉讼案电竞酒店违规接纳未成年人，易滋生未成年人违法犯罪，损害未成年人身心健康。检察机关积极履职，通过公开听证厘清争议焦点，出台类案办理规则，明确完善监管路径，督促行政机关落实监管责任，推动相关部门协同加强对电竞酒店监管。依托数字赋能，搭建监督建模，创新研发应用，实现对新兴业态行业的源头治理、系统治理。2021年，浙江省诸暨市人民检察院发现，在网吧等单一业态的互联网营业场所监管日益规范的背景下，电竞酒店以“住宿+上网”的混业经营模式，以酒店住宿的方式接纳多名未成年人无限制上网，并引发多起涉未成年人违法犯罪案件。诸暨市人民检察院在办理未成年犯罪嫌疑人陈某某等人盗窃案中发现，陈某某等人冒用成年人身份入住某电竞酒店，实施无限制上网、在酒店房间实施盗窃、购买烟酒等行为。电竞酒店存在经营管理漏洞，未能严格执行身份查验、履行未成年人网络保护义务，且存在无证经营并违规向未成年人出售烟酒等问题，危害未成年人身心健康。发现线索后，诸暨市人民检察院于2022年2月以行政公益诉讼立案。在全市范围内经采取实地踏勘、询问入住及服务人员、发放问卷调查等方式开展梳理调查发现，2021年以来诸暨市共有电竞酒店11家，内设电竞房190间、上网电脑480台；电竞酒店持有旅馆业特种行业许可证，但均以配置高端电脑、可多人玩网游等互联网上网服务作为主要招揽手段；部分电竞酒店为方便未成年人入住电竞酒店和随意上网，存在他人代开房、一人开房多人上网等现象；部分电竞酒店违规向未成年人出售烟酒等。由此引发未成年人沉迷网络、夜不归宿、逃学辍学等不良行为，严重危害未成年人身心健康，亟需加强监管。
2022年3月，诸暨市检察院召开督促履行电竞酒店监管职责行政公益诉讼案公开听证会。
依据现有规定，电竞酒店为混业经营模式，经营性质及监管主体不甚明晰。为凝聚多方共识，寻找监管路径，诸暨市人民检察院召开公开听证会，邀请市文化广电旅游局、市场监管局等行政机关代表、专家学者、人大代表、政协委员、公益诉讼观察员担任听证员。会上，听证员围绕法律适用争议及实践困境等方面充分发表意见，对电竞酒店应当按照旅馆住宿及互联网上网服务营业场所进行双重管理达成共识，一致认为各部门应当形成监管合力，主动加强对新兴业态监督管理。在此基础上，诸暨市人民检察院向市文化广电旅游局制发行政公益诉讼诉前检察建议，向市公安局制发社会治理检察建议。建议其依法全面履行监管职责，在对电竞酒店住宿进行监管的同时，重点对电竞酒店接纳未成年人无限制上网问题加强监管。收到检察建议后，相关职能部门及时督促整改，2022年4月，均回复诸暨市人民检察院，积极采纳、全面落实检察建议内容，依法处罚电竞酒店16家/次，对电竞酒店实行 “住宿+上网”双登记制度，为全市电竞酒店的电脑安装了上网登记管理软件，有效对未成年人无限制上网问题进行监管治理。在个案办理的基础上，为构建机制促推系统治理，2022年3月18日，诸暨市人民检察院在诸暨市政法委牵头下，推动市文广旅游局、市市场监管局等十部门出台《“电竞酒店”新业态专项治理工作实施方案》，细化责任分工和目标任务，建立联席会议、信息互通、线索移送、协同治理等机制；并推动市商务局、市公安局、市文广旅游局、市市场监管局四部门出台《“电竞酒店”行业管理规范（试行）》，促推行业长效治理。
2022年7月，诸暨市检察院数字检察指挥中心内，检察官模拟演示“星海守望”平台，以迭代嵌入“电竞酒店数字化监管应用”。
在通过案件办理促推电竞酒店治理过程中，诸暨市人民检察院充分发挥数字检察优势，通过数字建模，治理平台应用，以大数据赋能未成年人保护，全面筑牢治理防护网。一是构建数字监督模型。通过归集涉未成年人违法犯罪案件发生地信息、电竞酒店经营信息、未成年人住宿登记信息等核心数据，在浙江检察数据应用平台构建“电竞酒店新业态监督治理模型”，通过对上述数据的比对分析，梳理出电竞酒店违规接纳未成年人及电竞酒店发生未成年人违法犯罪情况。二是加强对重点人员和设备的数字监管。通过对电竞酒店入住人员登记数据与未成年人违法犯罪数据碰撞，梳理出经常出入电竞酒店沉迷网络、夜不归宿的罪错未成年人46名，将其纳入诸暨市人民检察院自主研发的“星海守望”未成年人违法犯罪预防治理平台开展教育矫治、分级干预。推动相关部门为全市11家电竞酒店的电脑安装上网登记管理软件，该软件安装后，需经实名登记并人脸识别后才可开卡上网。三是研发应用完善治理路径。研发“电竞酒店数字化监管应用”，利用旅馆住宿登记数据、上网登记数据、罪错未成年人数据碰撞比对，实现电竞酒店后续接纳未成年人入住、上网异常情形的实时预警，以数字化手段督促行政机关加强监管，完善“个案办理—类案监督—系统治理”的长效治理路径。作为近年来迅速发展的新兴业态，电竞酒店受到众多未成年人青睐。检察机关积极探索符合数字文明的未成年人司法保护工作路径，通过数字化监督系统发现问题，通过数字化应用靶向施治，一体推进电竞酒店涉未成年人保护线索发现、调查核实、检察监督、综合治理。同时积极凝聚未成年人保护工作合力，将个案办理经验上升为类案治理规则，有效堵塞新兴业态监管漏洞，推动未成年人综合司法保护。案例三
河北省任丘市人民检察院督促履行盲盒市场监管职责行政公益诉讼案盲盒市场 行政公益诉讼 公开听证 校园周边 综合保护 针对校园周边盲盒销售侵害未成年人权益问题，检察机关切实履行司法保护职责，综合运用公益诉讼和社会治理检察建议，以司法保护助推政府、学校、社会、家庭保护协同发力，切实保障未成年人合法权益。近年来，河北省任丘市人民检察院在履职中发现，门类多样的盲盒充斥校园周边市场。经营者针对未成年人消费盲目性强、易沉迷等特点，诱导未成年人冲动消费，借机向未成年人销售质量不合格、真实产品与包装宣传不符、内容不适宜未成年人等问题盲盒产品，侵犯未成年人合法权益，损害社会公共利益。
2022年3月，河北省任丘市人民检察院通过央视“3·15”晚会关注到，许多中小学校园周边有盲盒销售盛行的现象。部分家长也反映孩子沉迷盲盒消费，影响身心健康。发现该未成年人保护案件线索后，任丘市人民检察院对本地校园周边盲盒销售情况展开调查，发现4所学校周边13家文具店均有大量问题盲盒在售，涵盖文具、玩具、卡片等多种类型，且全部针对未成年人喜好设计。盲盒乱象对未成年人的影响主要集中在四个方面：一是质量低劣，大量来源不明的“三无”玩具、文具被做成盲盒专门向未成年人销售；二是虚假宣传，大量盲盒外包装与内部实物严重不符；三是内容不适宜，大量产品外包装使用了未获授权的照片、图片，部分产品印有“约女神”等不适宜未成年人的宣传词汇；四是易诱导冲动消费，盲盒产品的不确定性易诱发未成年人冲动消费，并因大量重复购买造成资源浪费。根据《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消费者权益保护法》等相关法律规定，针对盲盒销售监管不到位的问题，在初步调查的基础上，任丘市人民检察院于2022年3月18日以行政公益诉讼立案。
2022年3月25日，河北省任丘市检察院召开“规范盲盒市场 保护未成年人权益”公益诉讼公开听证会。
为进一步凝聚共识，2022年3月25日，任丘市人民检察院召开公开听证会，邀请人大代表、政协委员、人民监督员作为听证员，并邀请市人大常委会、团委、教体局、市场监管局等相关单位负责人及部分中小学校教师共同参与，对当前盲盒乱象涉及的相关违法问题、未成年人合法权益所受侵害及如何推进盲盒问题治理进行深入探讨，达成治理共识。听证会后，任丘市人民检察院向市市场监督管理局公开宣告送达行政公益诉讼诉前检察建议，建议对全市盲盒市场开展专项执法检查，依法查处不合格盲盒产品；进一步规范盲盒经营者经营行为，经营者向不满8周岁的未成年人销售盲盒应事先征得监护人同意；加强与教育部门联系配合，对校园周边盲盒销售场所实施长效监管；畅通举报渠道，公布举报电话、平台，鼓励线索举报；加大宣传教育，引导经营者知法守法、合规经营。
市场监督管理局收到检察建议书后高度重视，制定《任丘市市场监督管理局开展盲盒经营专项整治行动方案》，针对货源批发市场和校园周边零售商铺两个重点区域开展拉网式检查，涉及商铺630余户，下架不合格盲盒产品69类3500余件，并向盲盒销售商铺印发关于整治盲盒等市场秩序的告知书，明确向未成年人销售盲盒背后存在的常见违法问题，引导经营者守法经营。5月底，市场监督管理局将检察建议整改落实情况书面回复任丘市检察院。
同时，任丘市人民检察院向当地教育部门制发社会治理类检察建议，针对学生购买盲盒普遍、盲盒销售广泛存在于学校周边的问题，建议教育部门加强与市场监管部门的联动合作，指导学校切实履行保护职责，关注校园周边盲盒销售乱象，及时发现并移交线索；加强对在校学生的风险提示和引导教育，维护学生合法权益。任丘市人民检察院联合当地教育部门制作《致家长的一封信》，呼吁家长与学校共同关注未成年人消费状况，帮助未成年人养成良好消费习惯，及时举报侵犯未成年人合法权益的行为。各所学校及时加强对学生消费观念的引导教育，部分学校专门开设财商小课堂，帮助学生培养正确消费观念，实现学校保护与家庭保护同频共振、同向发力。以司法推动社会、政府、学校与家庭同向发力，促进盲盒问题治理。
为保障治理效果，任丘市人民检察院持续跟进，分别于2022年6月和9月对校园周边盲盒销售情况两次开展“回头看”，临时抽查53家盲盒商家，各类不合格盲盒产品在相关商铺中已下架，盲盒产品摆放货架的显著位置张贴有“理性消费”“禁止不满8周岁未成年人独自购买”等警示标识，经营者守法意识显著增强，社会保护力量得到有效激活，学生扎堆购买盲盒的现象得到有效改观。
校园周边盲盒乱象侵犯广大未成年人合法权益。检察机关聚焦未成年人保护难题，以检察公益诉讼案件办理为抓手，能动履职，推动社会、政府、学校、家庭协同发力，以“我管”促“都管”，形成共治格局，使当地盲盒市场秩序得到有力净化，长效治理机制得以初步建立，有力践行了“以司法保护助推其他五大保护落实落地”的未检工作理念。案例四
上海市闵行区人民检察院
督促履行密室剧本杀监管职责
行政公益诉讼案
针对密室、剧本杀行业的监管难题，检察机关可以聚焦不同问题分类施策，推动相关部门立足职能，联合整治。检察机关可以通过推动行业自治、牵头行政执法单位建章立制等方式，促推全国行业监管制度的完善，促进对新兴业态的良法善治。上海市密室、剧本杀门店数量位居全国第一，门店选址位于学校周边的占比12%，但由于该行业属性不明，准入门槛低，装修设计缺乏标准，存在疏散通道狭小或封闭，消防器材缺失等问题，容易引发火灾等安全隐患。部分剧本包含有血腥、暴力、迷信等违禁内容，容易诱发未成年人心理不适甚至模仿违法犯罪行为。大部分商家未根据内容向未成年人作出提示，无时长限制接纳未成年人游玩，严重影响未成年人的身心健康。
2021年8月，闵行区人民检察院在办案中发现，部分涉案未成年人热衷参与密室、剧本杀活动；在开展法治副校长工作的过程中，也有多名学生反映，在密室、剧本杀体验时遭遇人身侵害及因其内容和环境产生心理不适等问题，密室、剧本杀等业态可能存在侵犯未成年人身心健康的情况和隐患。经调查，闵行区的密室、剧本杀场所有40余家，经营者无须登记经营范围，无须许可审批，选址与建设存在随意性，不受《娱乐场所管理条例》的约束；许多经营者的内部装修与消防配置不符合消防法及地方消防条例的相关要求，存在火灾风险；有些剧本内容存在暴力、色情及封建迷信等元素；部分经营者为了规避风险，要求玩家签署《免责声明》，特别是面向未成年消费群体时，店家均未根据其身心特点采取特殊的保护措施。同时，经向全区中小学发放并收回近2万份调查问卷样本发现，50%左右的中小学生了解或体验过密室逃脱、剧本杀，大多数学生玩过含有恐怖、暴力内容的剧本，部分学生反映曾在密室逃脱中发生跌倒、惊吓甚至是性骚扰的问题。经评估，尽管现行法律并没有禁止未成年人体验密室剧本杀活动，但该行业存在的违禁内容与安全隐患已违反了《出版管理条例》及《中华人民共和国未成年人保护法》的相关规定，相关行政部门却并未履职到位，未成年人公共利益受到了严重侵犯。2021年9月，闵行区检察院以行政公益诉讼立案。
闵行区检察院牵头召开密室剧本杀行业规范管理研讨会。检察机关在调查中发现，基于现有规定，工商登记无法明确剧本杀行业经营范围，密室剧本杀场所是否属于娱乐场所并应办理行政许可存在争议，如何落实消防监管尚不明确。面对密室、剧本杀行业“弱规范”问题突出、经营监管及多个执法单位的难题，闵行区检察院召开专题研讨会，邀请专家学者和市区两级相关行政执法单位共同研究，在执法理念、履职协作、监管服务方面达成共识，同时邀请企业代表座谈，听取法治保障需求。2021年10月，闵行区人民检察院聚焦不同的问题分类施策，针对密室剧本杀经营场所存在的消防及治安隐患，针对剧本内容违禁等问题，根据《文化市场综合行政执法管理办法》《出版管理条例》《营业性演出管理条例》的相关规定，向区文旅局制发磋商函，建议其加强对剧本娱乐活动内容监管并探索落实未成年人保护措施；根据治安管理处罚法、消防法及地方消防条例的规定，建议区公安分局加强对剧本娱乐经营场所的治安管理、消防监督检查及消防宣传教育。相关职能部门立足各自职责，联合开展密室逃脱、剧本杀行业隐患排查治理专项活动，开展检查240余户次，下架危害未成年人身心健康的剧本24个，整改隐患问题53处，责令整改7家，取得积极成效。
在个案办理的基础上，闵行区人民检察院聚焦诉源治理，牵头起草了《密室剧本杀行业关于未成年人保护的倡议书》，倡导企业在内容自审和分类管理、设置未成年人专区、落实强制报告等7方面履行未成年人保护的社会责任，推动40余家企业在经营场所张贴跟进落实，促进行业自治。针对该行业规范性文件不足的问题，闵行区人民检察院又会同公安、文旅、市场、消防等五部门于2021年12月会签了密室剧本杀行业规范管理工作办法，提出探索内容分级、适龄提示、查验未成年人身份、规范时间管理等未成年人特殊保护措施。【典型意义】
密室逃脱、剧本杀逐渐成为广受未成年人喜爱的新型娱乐、社交方式，也是社会治理的薄弱环节。检察机关能动履行公益诉讼检察职能，针对行业归属不明确、涉及多部门执法的困境，以专题研讨凝聚共识，以分类施策联合整治，督促各职能部门各司其职、同向发力。